地区差异产生的机理

地区差异的成因和经济发展的机理是密不可分的。在这里请允许我先试着分析一下中国经济奇迹的原动力。

过去几十年里中国经济的平均年增长速度是9%，沿海地区更夸张地呈现双位数增长。制度经济学常常强调明晰和稳固的产权是经济增长的必要条件，比如诺贝尔经济学奖获得者诺斯和科斯。可是中国对私有产权的保护直到2004年才写入宪法，中国的法律也还有很多不完善的地方，中国所有的律师恐怕还远远没有美国一个加州的多，中国的产权界定是那么模糊；但，为什么经济可以增长得那么快？

在这里我想先区分一下名义产权和实际产权。罗小朋教授1995年写了一篇文章，指出中国产权实质上是存在的，是等级产权。改革开放以后，有两种力量对地方政府的竞争起了促进作用：一个是引进外资，一个是财政分权。引进外资额的多少是衡量干部政绩和升迁的一个重要标准，因此卓有成效地调动了干部们的积极性。此外，投资可以带动就业创造税收。但因为资本是流动的，地方政府必须像企业家一样不断招商引资。于是，乡镇干部们才会捧出一打打漂亮的宣传资料，信誓旦旦地保证几天内就能注册企业，厂房三通一平，三年免税等等。在财政分权后，各地为了争夺税源会采取一系列措施对投资者的利益进行保护。比如说乡镇企业尽管产权很不清晰，但因其能为乡镇政府创收，所以会受到相关保护。换句话说，尽管从名义上国家对私有产权的保护并不明晰，但是地方政府，尤其在沿海地区，实质上还是从很大程度上对投资进行了保护。有鉴于此，中国的产权实际上也可称为地方产权。这种实际产权的存在说明中国的经济增长还是有产权基础的。

但是，印度、拉美等一些国家的产权界定都很清楚，可经济增长速度并不如中国，这又是什么原因呢？

新德里多年以来都想申办奥运，可花了十几年却连奥运设施建设的用地都征不下来。其实那块地本来就是一块公共用地，但很多贫民在上面搭了简陋的房子，形成了事实产权，政府没有法律依据将这些贫民窟拆除。这就说明，产权如果过分清晰，有时对经济增长也不是100%有利。中国的产权界定确实比较模糊，但这也给经济增长创造了一个机会。这就是下面将要谈到的中国投资人的产权和个人的产权分离状况。

在西方，不管你是企业还是个人，法律面前人人平等。如果要征地的话，必须通过法律的手段解决。刚才谈到，各地政府竞相吸引投资；但资本是流动的，很难对资本征税。不过土地是不动的，将地租拿过来相对要容易些。在各方利益的博弈中，农民的利益是最薄弱的。因为土地的产权归集体所有，而国家只要把土地化为公有用地，那么它的价码立刻就会涨五至十倍。所以各地方政府绞尽脑汁把农业土地转为公有用地。国家对公有用地的补偿按农业生产的收益来定，自然很低。政府一将土地征收上来，就可以拿到国有银行抵押贷款，然后建设基础设施来招商引资。通过这种手段，每个地方政府都相当于一个公司，可以很快创造一个有利于投资的环境；但最终倒霉的还是农民。现在各地方政府大兴土木侵占农民土地的事件越来越多，比如2004年的土地纠纷就比2003年的增加了一倍。这种不对等的产权却对投资者最有利，而这恰恰是中国经济增长快速的一个重要原因。因为产权中出现了等级化：对跨国公司的保护最强，中小企业次之，最差的就是对农民的土地产权保护。这在别的国家我认为是没有的。现在的地方政府如果想发展经济，就会不计任何后果地往前走；这样做在短时期内确实可以大大提高投资环境。举个例子：去年世界银行做了个投资环境的报告，指出中国的沿海地区，尤其是浙江，在全球的发展中国家中是名列前茅的。

然而，既然竞争产生产权，那么是否中国所有地区的投资环境都是良好的呢？答案当然是否定的。这里我首先要引进治权的概念。

中国的经济极端分权，但政治上或者说治理结构上却非常地集中。中国上千年以来一直是大一统的中央集权体制，结构基本呈金字塔式逐级而下，政府的规模由上级编制办决定；而不像其他有些国家那样由当地经济需求和选民投票决定。因此政府的规模基本上与人口规模挂钩，和经济规模没什么关系。但是，对于一个成熟的市场经济社会而言，政府的规模不是由人口而是由经济规模决定的。譬如在美国，穷镇的镇长也穷，富市的市长也自然富。然在中国，各地的乡政府规模和总人数基本成正比而不论当地财力如何。

经济分权以后，各地经济发展已经出现了很大的差异，但“一刀切”式的治理结构没有变。这样一来，经济基础和上层建筑的矛盾在有的地区愈来愈突出。譬如浙江有个村，外来人口比本地人还多，光企业就有百来个，由此出现了警察、教师、税收征管人员普遍不足的现象。也就是说，在一些经济规模大的发达地区实际上出现了小政府。而在相对“穷乡僻壤”的欠发达地区根本就没有企业，但乡政府工作人员也能达到七八十人。随着大批劳动力涌向沿海地区，当地常住人口实际在减少，但政府规模却一直有增无减。因此出现了沿海和内陆投资环境的分离状态；均归因于经济上的分权和治理结构上的“一刀切”。

如果看一下实际税率和经济发展的关系，我们会发现中国县级之间已经出现了明显的累退税率。也就是说，钱多的地区低税率而钱少的地区高税率。由此以来，各地区之间演化成不同的竞争游戏规则：沿海地区争投资，内陆欠发达地区争转移支付。西部的很多地区竭力保持着自己“贫困县”的帽子，以此当作资本来向国家索取救济。这样也就不难理解在同样的投资条件下，企业会果断选择东部地区的原因了。

曾经在浙江地区的一个调查显示，平均每家作坊每年的利润都在四五十万左右，但只交几千元的税。正是这样的地税率吸引了外资，也成为了沿海地区互相竞争的筹码之一。企业越多，外向性越强，税率的压低率也就越高。中国的产业集群在短短的十年、二十年内就在沿海地区形成，诸如领带城、纽扣城、鞋都等等，那种“活力”是让人难以想象的。现在各地一般要求保证财政收入8%~~10%的年增长率，企业扎堆可使平摊税收大大减少。同时，产业集群还有许多外部性，这让“一份订单，全村生产”成为可能，客户亦可直接轻松提货。所以，企业集群对产对销都很方便；自然沿海地区的产业集群蓬勃发展了。

总之，财政分权和治权集中的矛盾形成了两个不同性质的竞争：东部是改善投资环境的良性竞争；西部是向国家讨要扶贫款项的恶性竞争。这就导致了越穷的地方政府行为越腐败，而腐败不可能带来投资和财富，于是陷入了恶性循环。减免农业税后这个问题更加严重；因为农业税是许多欠发达地区的重要税源，中央取消农业税后当地政府的规模和职能又不变，只能面临严峻的财政压力。

地区差异与赋权交易

那么内陆欠发达地区是否就这样在恶性循环中“沦丧”了呢？答案当然是否定的。挑战也同时意味着机会。在计划经济体制下遗留下来的僵硬的政府编制和土地指标很难适应市场经济下生产力的迅猛变更；随着经济基础的改变，各地对“一刀切”式政策的执行成本也越来越不同。对同一体制赋权；比如土地指标，各地需求不同：沿海农转工用地异常短缺，内陆有些地区指标根本用不完。如果允许交易，两者可各取所需；体制赋权交易即可暂缓前面的矛盾。

中国传统的交换是个人的交换，改革二十多年后个人的交换空间更是大了很多；但政府之间的交换还是少得可怜。比如温州，好企业面临的最大问题就是土地不够，它甚至需花一百万买一个工业用地的指标；但在一些内陆欠发达地区，每个想都建有开发区可就是没人用。如果能够实现政府间交换的话，就可以在这边买指标，到那边建厂。因为现在中国的土管是完全“一刀切”，土地指标控制相当严。如果交换实现的话，指标总量没变，但实现了双赢。并且，根据上文中分析的制约西部经济发展的原因是“官太多”；那么这种交换“市场”可以将转让土地开发权的资金集中起来设立风险基金，鼓励当地官员脱离行政就地创业。

指标交换的概念并不新，国内指标交换已有先例。据新华社报道，江苏较发达的苏南地区每年都要向欠发达的苏北地区购买用地指标。2002年，杭州市以每亩6万元的价格向同属浙江省的海宁市购买了3000亩土地的使用权。山东省国土资源厅也于2003年发布了“关于实行建设用地指标置换和农用地整理指标折抵的意见”，鼓励省内交换土地指标。但基本上都是低层级地方政府之间的双边协议，是不自觉地使用了赋权交换原理，且土地指标的置换基本还局限在省内。

因此积极建议扩大赋权交换范围，将之制度化、全国化，实现赋权市场向沿海地区对非农用地指标进行招标的职能。根据有利于提高土地利用率、增加就业、城市化等原则，获取资金建立改革协调发展基金，帮助内陆地方政府“瘦身”。具体方法是赎买财政供养人员的身份，以低价者优先的市场原则逐年赎买，把内陆地方政府的冗员负担降下来。

发展赋权交换的益处十分明显：

1.         被赎买地财政供养人员得到了一笔创业基金，有利于当地经济发展缓解贫困地区资金短缺的问题并创造就业机会。

2.         对既定的地方政府收入而言，减少财政供养人口等于提高现有公务员的工资水平，有利于改善对公务员的激励机制。

3.         减小地方政府的规模，从而腾出更多财力来提供更多更好的公共服务，改善投资环境，招商引资。

4.         有效缩小了地区差距，为欠发达地区赢得更多的就业机会的同时沿海地区也克服了工业化和城市化的瓶颈，可以吸收更多的外来人口。

5.         扩大赋权交易有利于巩固和扩大中央政府的合法性基础，实现协调各地经济发展、扩大中央政府税源。

由此可见，发展赋权交换意义重大。中国幅员辽阔，地方差异显著，政治权力又高度集中，均不利于发展全国性的要素市场。而扩大赋权交换能为中国从等级观念鲜明的社会向权利平等的现代社会过渡提供一个平稳的途径。